Lecture rapide des décisions rendues par le Conseil constitutionnel dans l’affaire du procès du gouvernement TIAO

Publié le mardi 18 juillet 2017

Le présent propos s’inscrit dans la fièvre de l’actualité judiciaire de notre pays dont l’objectif est de reconstruire une société plus juste par le biais du droit. A travers ce State building c’est bien la (ré)définition du contrat social qui se joue. Le devoir appelle chacun de nous à contribuer à l’éclosion d’un environnement sociopolitique apaisé, mieux à un Etat « des droits ». C’est cette raison qui justifie le bref commentaire des décisions rendues par le Conseil constitutionnel à propos des exceptions d’inconstitutionnalité soulevées par la défense dans le procès de la quasi-totalité des ministres du dernier Gouvernement de Luc Adolphe TIAO pour leur implication présumée dans la répression de l’insurrection populaire d’octobre 2014. Notre lecture paraît des plus aisées à la suite des interventions de nombreux spécialistes. Elle est facilitée par les Conseils de la défense et des parties civiles dont les réactions sur l’issue des verdicts du Conseil constitutionnel demeurent mitigées.
Notre lecture sera guidée par le souci de rester au plus près des canons d’interprétations juridiques. En conséquence, elle ne se veut pas prescriptive, elle restera analytique. Notre objectif est de montrer les insuffisances rédhibitoires qui ont émaillé le cheminement du Conseil constitutionnel. Les problèmes de droit posés sont nombreux et charrient pour l’essentiel la problématique des principes du procès équitable. Il s’agira de s’en tenir aux questions déterminées pour apporter notre modeste contribution à la construction d’un Etat respectueux des droits fondamentaux.
Cette perspective conduira à montrer d’une part que l’ouverture de la compétence du juge constitutionnel est discutable. Il s’agira, d’autre part, de relever que les solutions du juge constitutionnel sont insatisfaisantes (II).

Lire aussi : Haute Cour de Justice : Les réponses insatisfaisantes du Conseil constitutionnel...

I - L’ouverture discutable de la compétence du juge constitutionnel

Pour traiter des problèmes de droit soulevés, le juge constitutionnel devait répondre aux questions relatives à sa triple saisine. Deux recours provenaient de la défense : l’un est une saisine directe de citoyens, l’autre a été introduit par les avocats de la défense après le rejet par la Haute Cour de leur question d’inconstitutionnalité. Le troisième recours est issu des victimes. Au total, on note la consécration jurisprudentielle d’un nouveau mode de saisine.
La réponse du Conseil montre une confusion de ses modalités de saisines. Cette réponse entraine de ce fait la dévalorisation de l’exception d’inconstitutionnalité, minimisant ses effets sous-jacents (A). Le raisonnement du juge constitutionnel déboucha sur une justification non convaincante du contrôle des lois déjà promulguées (B).

A. La consécration jurisprudentielle d’un nouveau mode de saisine du Conseil constitutionnel
Sur la consécration d’une nouvelle modalité de sa saisine, le Conseil s’est-il laissé influencer par la lecture de prétendus experts juridiques dont la technicité serait issue de l’animation de certains organes politiques de la transition ? L’affirmative à cette interrogation paraît évidente au regard de la solution retenue qui était distillée sur les réseaux sociaux. Il convient de rappeler qu’au regard de l’attribution constitutionnelle qui lui confie le contrôle de constitutionnalité des lois, le Conseil peut être saisi suivant deux temps : le contrôle a priori et le contrôle a posteriori.
Dans le premier cas, il s’agit d’un contrôle qui intervient après le vote de la loi, mais préalablement à sa promulgation. La bonne lecture est de considérer que la loi de révision constitutionnelle du 05 novembre 2015 vise à élargir ce moyen au citoyen. Dorénavant, celui-ci a la possibilité de provoquer le contrôle de constitutionnalité avant sa promulgation. Le citoyen est investi de la lourde responsabilité de veiller à ce que l’Exécutif n’empiète pas sur le domaine du législateur. Subsidiairement, il doit empêcher les auteurs de la loi de violer les droits fondamentaux garantis par la Constitution. Dans le contrôle préventif, le juge fait un contrôle abstrait de la loi.
Dans le contrôle a posteriori, le juge est saisi par la voie d’exception. Cette modalité signifie que le juge compétent ne peut être saisi que par un juge incompétent. C’est à ce dernier qu’il revient de formuler le problème de droit et d’interroger le juge constitutionnel sur le problème de constitutionnalité évoqué par le recourant.
C’est la pratique de cette voie qui est au cœur de l’analyse. Le juge constitutionnel burkinabè a admis par voie d’exception qu’il peut être saisi directement par le citoyen. L’examen de sa solution laisse perplexe.
Il faut tout d’abord relever la porosité de la méthode retenue pour parvenir à la solution. L’approche notionnelle a été négligée dans la démarche du juge constitutionnel. Sans suggérer un dictionnaire particulier, l’exception d’inconstitutionnalité est un moyen de défense procédural par lequel une partie allègue que la loi qui lui est opposée est contraire à la constitution. Le mécanisme est donc assorti d’une question préjudicielle que le juge saisi doit poser au juge compétent. Comme le juge saisi, la Haute Cour de Justice ici, n’est pas le juge constitutionnel, il est tenu de sursoir et de renvoyer au juge compétent, qui est le Conseil constitutionnel. Ce n’est pourtant pas l’entendement du Conseil constitutionnel, qui considère à tort qu’il peut être saisi directement dans la procédure de l’exception d’inconstitutionnalité (Décision n°2017-013/CC du 09 juin 2016). Or, en admettant que l’exception d’inconstitutionnalité permet le recours direct du citoyen, le juge constitutionnel burkinabè méconnait un mécanisme dont le rôle est entre autres de préserver l’ordonnancement juridique de bouleversements désordonnés.
La consécration de la saisine directe par le Conseil constitutionnel est l’illustration de la confusion entre la saisine directe de constitutionnalité et le recours direct en cas de violation des droits fondamentaux dits « recours d’amparo » connus dans les systèmes juridiques hispanophones (Espagne, Mexique). L’amparo est un mécanisme juridique qui permet à tout citoyen de saisir les tribunaux fédéraux de toute norme particulière (qu’elle émane de l’exécutif ou du judiciaire) ou générale directement applicable (qu’elle émane de l’exécutif ou du législatif) considérée préjudiciable à certains droits du plaignant. Se pratiquant uniquement par voie d’action, il n’a pas le caractère judiciaire préjudiciel des requêtes en contrôle de constitutionnalité. Le juge constitutionnel du Bénin a admis ce recours au regard de la logique retenue par le constituant béninois de 1990. Celui-ci prévoit que la Cour constitutionnelle « garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques » article 114 de la Constitution et « statue plus généralement sur les violations des droits de la personne humaine et sa décision doit intervenir dans un délai de huit jours » (Article 121 de la Constitution).
Soit, le Conseil constitutionnel l’a admis ! Mais le bât blesse si l’on observe l’application asymétrique qu’il en fait. Une triple application impertinemment motivée :
- La recevabilité des requêtes qui portent sur les dispositions de la loi n’ayant pas fait l’objet de contrôle de constitutionnalité (Décision n°2017-013/CC du 09 juin 2017) » ;
- L’irrecevabilité des requêtes parce que les recourants « ne sont pas parties à une instance pendant devant la Haute Cour de Justice  » (Décision n°2017-014/CC du 09 juin 2017) ;
- L’irrecevabilité des requêtes qui portent sur une loi déjà contrôlée (Décision n°2017-015/CC du 09 juin 2017 et Décision n°2017-016/CC du 09 juin 2017) ;
Par ailleurs, une confusion monumentale est faite entre l’irrecevabilité et l’incompétence. La clarification conceptuelle préalable a là aussi manqué. La recevabilité se définit comme le « caractère d’une demande en justice rendant possible son examen au fond par la juridiction saisie » (Serge Guinchard (ss dir.), 2014). L’incompétence « est le défaut d’aptitude d’une juridiction à connaitre d’une demande introductive d’instance, d’une question préjudicielle, d’une demande incidente » (Serge Guinchard (ss dir.), Lexique des termes juridiques, 2014).
Pour apprécier la recevabilité, tout juge vérifie la qualité des requérants et le moment de la saisine. Sur cette base, toute requête peut être recevable sans que le juge ne reconnaisse sa compétence à la traiter quant au fond. C’est du reste, ce que le Conseil constitutionnel nous a habitué dans sa jurisprudence antérieure (Décision n°2015-043/CC du 27 oct. 2015 sur la demande d’avis de madame la présidente du CSC ; Décision n°2015 – 34 /CC, SERE Adama 07 août 2015 ; Décision n°2017-014/CC du 09 juin 2016).
Des développements qui précèdent, il faut tirer les enseignements en montrant notamment que la saisine directe par voie d’exception retenue entraine la dévalorisation de l’exception d’inconstitutionnalité.

B. La dévalorisation de l’exception d’inconstitutionnalité
Sauf à opérer un revirement de jurisprudence, il faut regretter la dépréciation du mécanisme de l’exception d’inconstitutionnalité. Ce mécanisme est un véritable serpent de mer pour les hautes juridictions burkinabè. Déjà dans l’arrêt Eroh (Décision n°2007-04/CC du 29 août 2007), le juge constitutionnel illustrait sa difficulté à manipuler un mécanisme bien ancré dans de nombreuses traditions juridiques constitutionnelles.
Au premier abord, il convient de souligner que le contrôle de constitutionnalité a posteriori structuré autour du dialogue des juges est voué aux gémonies. L’intervention du juge intermédiaire avait une double finalité : d’une part, filtrer les questions de constitutionnalité pour ne retenir que les plus sérieuses et, d’autre part, formuler la question préjudicielle. Cette solution commande la vigilance. En effet, l’affaire Eroh rappelle que le pouvoir de filtrage est porteur d’une incertitude liée à l’arbitraire dans lequel pourrait tomber les juridictions supérieures.
En tous les cas, la question préjudicielle permet aux juridictions d’interroger le juge constitutionnel sur les modalités d’application de la solution dégagée. Ce n’est pas cette solution plus cohérente qui a été retenue par le constituant. Les constitutionnalistes de ce pays n’ont cessé de critiquer la solution qui a eu pour inconvénient de saper le rôle du juge ordinaire dans le contrôle de constitutionnalité. En effet, celui-ci est privé du pouvoir d’appréciation du caractère sérieux des questions de constitutionnalité. Le choix fait par le Constituant burkinabè ébranle l’édifice du contrôle de constitutionnalité a posteriori, laissant entrevoir des solutions rapides, mais incohérentes (Loi N°033-2012/AN du 11 juin 2012).
Le Conseil constitutionnel n’a fait qu’élargir un mécanisme qui était mal façonné. La solution qu’il a retenue permet dorénavant au citoyen de gagner du temps en allant directement devant le juge constitutionnel sans interroger le juge ordinaire. Cette logique répond-elle à la volonté du Conseil constitutionnel d’être le premier rempart de la protection des droits fondamentaux ? Seule, la multiplication des recours devant son prétoire permettra d’apporter une réponse à cette question. A tout le moins, il a offert une arme aux avocats qui, dans une stratégie dilatoire, ne se priveront pas de l’utiliser pour multiplier les obstacles processuels à la manifestation de la vérité judiciaire.

C. L’acceptation non convaincante du contrôle des lois promulguées
Le Conseil constitutionnel était attendu sur le contrôle des lois promulguées au regard de sa jurisprudence. Pour rappel, il avait affirmé dans sa jurisprudence récente qu’il n’était pas compétent pour examiner une loi déjà promulguée à propos d’une demande d’examen des articles 21 et 33 de la loi n°20/95/ADP du 16 mai 1995 portant composition et fonctionnement de la Haute Cour de justice (Décision n°2015-034/CC du 07 aout 2015, SERE Adama et huit autres députés du CNT).
La question de droit concernait la confirmation ou le revirement de jurisprudence sur l’immunité des lois promulguées. C’est la seconde solution de la déconstruction qu’il a retenue.
Pour reconnaitre sa compétence pour réexaminer la loi qu’il avait refusé de contrôler, le juge constitutionnel va se perdre en contradiction. La motivation principielle tient au non-examen des dispositions querellées lors de son examen de la loi de modification : « considérant que dans la décision de conformité n°2015-18/CC du 1er juin 2015 du Conseil constitutionnel, les articles 21 et 33 de la loi organique n°20/95/ADP du 16 mai 1995 n’ayant pas été modifiés par la loi organique n°017-2015.CNT du 21 mai 2015 et par conséquent n’ayant pas fait l’objet de contrôle de constitutionnalité, peuvent être déférés aux fins de contrôles » (Décision n°2017-013/CC du 09 juin 2016).
Cette motivation laisse penser à un « oubli » : « Considérant que par décision °2015-18/CC du 1er juin 2015, le Conseil constitutionnel , saisi d’une demande de contrôle de conformité à la constitution par le Président du CNT, la loi organique n°17/2015/CNT du 21 mai 2015 portant composition et fonctionnement de la Haute Cour de Justice et procédure applicable devant elle a été déclarée conforme à la Constitution » (Décision n°2015-034/CC du 07 aout 2015, SERE Adama et huit autres députés du CNT). Le Conseil d’ajouter qu’il doit se déclarer incompétent parce qu’il a été « saisi a postériori par SERE et huit autres … ».
Foi du Conseil constitutionnel, il faut vite oublier cette séquence. Il a décidé de confesser en avouant le contrôle partiel de la loi qu’il avait dissimulé. Il prend l’engagement de contrôler les dispositions de la loi déjà promulguée qui n’ont pas fait l’objet d’examen. Le pardon aurait pu lui être concédé, s’il n’avait pas fait porter la croix à la chambre constitutionnelle de la Cour suprême. Il affirme qu’en réalité la loi modificatrice du CNT qu’il a contrôlée n’avait pas modifié les articles 21 et 33 querellés. Un principe est vite forgé : toutes les dispositions de la de la loi 20/95/ADP du 16 mai 1995 qui n’ont pas été modifiées par le CNT n’ont pas été contrôlées. Le raccourci interprétatif est déconcertant. Cette curiosité argumentative n’est pas recevable au regard de la nature organique de la loi de 1995 qui oblige de la soumettre au contrôle de constitutionnalité avant sa promulgation (Article 97 de la Constitution).
Un doctorant faisait observer sur les décisions rendues que « le Conseil constitutionnel se comporte comme s’il a été le tout premier à inaugurer le contrôle de constitutionnalité des lois au Burkina Faso. Il feint de ne pas savoir que la chambre constitutionnelle de la Cour suprême avait ces mêmes attributions en matière constitutionnelle » (Voir ordonnance n°91-051/PRES du 26 août 1991 portant composition, organisation et fonctionnement de la Cour suprême). Pourtant, il en déduit que toutes les dispositions de la loi sur lesquelles il ne s‘est pas prononcé peuvent être déférés aux fins de contrôle. Le recours à l’argument du droit comparé aurait pu offrir des solutions juridiquement confortables. Le droit constitutionnel jurisprudentiel français enseigne que la loi promulguée peut être contrôlée de deux façons.
Premièrement, dans le contrôle a priori. Le Conseil constitutionnel français a admis le contrôle de constitutionnalité des lois promulguées : « la régularité au regard de la Constitution d’une loi promulguée peut être utilement contestée à l’occasion de l’examen des dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine » (Décision, N°85-186 DC du 25 janvier 1985). Les cas sont limités et les conditions strictes. Quatre conditions sont généralement dégagées.
- L’inconstitutionnalité de la loi promulguée ne peut être soulevée que devant le Conseil lui-même par les parlementaires et non pas devant un tribunal et par toute partie.
- Elle ne peut être soulevée qu’à l’occasion d’une loi modificatrice de la loi dont la régularité est contestée.
- Il doit s’agir d’une loi modificatrice et non pas d’une loi de « simple mise en application ».
- Le Conseil ne doit pas avoir eu en son temps à se prononcer sur les dispositions de la première loi dont la régularité est contestée.

Dans le contrôle a posteriori deuxièmement. C’est cette hypothèse qui concerne le cas en débat. A titre comparatif en France, « la question prioritaire de constitutionnalité » peut concerner une loi promulguée dans une hypothèse bien précise, à savoir « l’absence de déclaration préalable de conformité : la disposition législative en cause ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, à la fois dans les motifs et le dispositif d’une de ses décisions (Voir Conseil constitutionnel français, Décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009).
Ce critère s’applique même dans le cas où l’on invoque un nouveau fondement d’atteinte aux droits et libertés constitutionnels. Seul un changement de circonstances (de droit) peut permettre de poser une QPC sur une disposition qui a déjà été déclarée conforme à la Constitution.
Le Conseil constitutionnel burkinabè avait matière à inspiration pour motiver le contrôle de la loi promulguée en se fondant sur le double degré de juridiction qu’il a consacré dans sa décision (Décision n° 2016-08/CC du 12 juillet 2016 sur l’exception d’inconstitutionnalité de l’article 497-3° du code de procédure pénale). Curieusement, il choisit de ne pas y faire recours. L’examen rapide des questions de compétence ouvre la voie à l’appréciation des réponses insatisfaisantes du Conseil constitutionnel...

Pr Séni Ouédraogo,
Maître de conférence,
Agrégé de Droit Public


Commenter l'article (0)