Création de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC-BF) : L’Etat burkinabè se dote d’un puissant outil financier

Publié le lundi 19 juin 2017

Introduit une première fois à l’Assemblée nationale, puis retiré à cause des inquiétudes provoquées de toutes parts, le projet gouvernemental de création d’une Caisse des Dépôts et Consignations a finalement abouti, après maintes concertations et à la faveur d’un processus participatif qui a vu l’adhésion de tous les acteurs.

Le Parlement a, en effet, adopté au cours de sa première session ordinaire de l’année 2017 la loi portant création d’un établissement public a statut spécial dénommé caisse des dépôts et consignations du Burkina Faso (CDC-BF) et son complément indispensable la loi régissant les dépôts et consignations au Burkina Faso. L’opposition s’est abstenue lors du vote. Pourtant, un de ses membres a été le rapporteur au nom de la Commission finances et budget de l’Assemblée. Un oui mais qui suppose, peut-être, que l’opposition adhère au projet mais se réserve le droit de critiquer les éventuels écarts dans la gestion de la structure. Au terme de la loi, les ressources de la CDC sont constituées des fonds de la Caisse Nationale d’épargne (CNE), des chèques postaux (SONAPOST), des caisses de retraite (CNSS, CARFO), des différentes consignations administratives et judiciaires ainsi que certains fonds auprès des notaires et des cautions versées auprès des établissements de services publics (tels la SONABEL, l’ONEA …), etc.

La CDC-BF chasse sur les terres des banques

Dorénavant, ces fonds ci-dessus cités ont vocation à être déposés à la CDC-BF. Autant dire que la CDC chasse sur les terres des organismes financiers publics, mais aussi sur celles des banques qui, jusqu’alors, gèrent ces fonds et les font fructifier pour ces organismes financiers publics. Avec la création de CDC-BF, ces fonds devront être transférés des banques vers la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC-BF). Le projet initial retiré entrouvrait trop de portes qu’il ne refermait pas. Naturellement, cela fait forcément des courants d’air. Par exemple, quelle est la part (taux de prélèvement) des avoirs des autres organismes financiers (CNSS, CARFO, SONAPOST, CNE) qui doivent être déposée à la CDC-BF ? S’agit-il de la totalité des fonds de ces organismes ? Si oui, quelle sera la marge de manœuvre de ces organismes sur ces fonds qui leur appartiennent ? Etc. Le projet retiré était silencieux là-dessus, ainsi que sur une foule d’autres questions. Après son retrait, le premier ministre dut initier des concertations : d’abord, avec les responsables des organismes financiers publics cités, ainsi qu’avec les directeurs généraux des banques (sept. 2016). Ce n’est qu’à l’issue de ces échanges que les responsables des organismes financiers ont tous déclaré avoir bien compris et accepté d’adhérer au projet, car rien en fait ne changera à leur niveau. De même, les directeurs généraux des banques ont indiqué avoir compris que la CDC-BF et les banques sont plutôt complémentaires. La loi finalement adoptée par le parlement règle les silences du projet initial.
Ainsi, la CDC-BF n’a pas vocation à remplacer les organismes financiers publics. Ceux-ci vont continuer à accomplir leurs missions. Les modalités de détermination des fonds à déposer à la CDC-BF, leurs rémunérations, leurs versements, leurs retraits seront déterminés aux termes de conventions à conclure entre ces organismes et la CDC-BF. En outre, ces organismes conservent des fonds nécessaires pour leurs besoins courants. De fait, ainsi que cela est ressorti à l’audition du gouvernement, ces organismes déposent déjà les fonds concernés dans les banques ou prennent des participations dans le capital de diverses sociétés ou parfois les prêtent à des sociétés ou à des opérateurs économiques ou investissent dans des projets pas forcément structuraux : « rien ne change dans la gestion des structures concernées, elles auront toujours une rémunération auprès de la CDC-BF comme auprès des banques (peut-être même mieux). Toutefois, certaines pratiques prendront fin avec la CDC-BF, notamment les arrangements personnels de certains responsables de structures concernées avec des banques ou des opérateurs économiques pour leurs intérêts « égoïstes ». En effet, avec la présente loi des prêts indus à des opérateurs économiques ou des financements de projets non structurants n’auront plus droit de cité au Burkina Faso ». Certes aussi, l’obligation pour les caisses de retraite et la SONAPOST de déposer leurs avoirs libres à la CDC-BF va certainement réduire un moment la trésorerie des banques, mais c’est un moyen pour l’Etat de pouvoir financer des projets structurants que le système bancaire ne fait pas pour différentes raisons. « Cette possibilité de contraction de la trésorerie de certaines banques doit les interpeller également à faire de la banque pour collecter d’autres épargnes. En effet, le taux de bancarisation au BF est inférieur à 10%, les banques pourront donc rapidement combler la proportion qui va les échapper en développant des initiatives pour intensifier la collecte d’autres ressources. Par ailleurs les projets qui seront financés auront certainement des relations avec les banques du point de vue ressources comme emplois », a indiqué le gouvernement au cours de son audition.

La CDC : une application du programme de campagne du candidat Roch

La création de la CDC trouve ses origines dans le programme de campagne du candidat Roch Marc Christian Kaboré dont elle est une des applications. Tout part de l’analyse de la situation du marché actuel de financement des investissements. Elle montre l’insuffisance de financement des investissements structurants. En effet, les interventions de l’Etat dans les secteurs des infrastructures sont le plus souvent assurés par l’aide publique au développement en provenance de l’UE, des banques internationales et régionales et d’institutions bilatérales. Il n’existe pas au plan national d’institutions capables de porter de tels investissements, d’une part. D’autre part, on ne trouve dans les actifs des banques commerciales que très peu de financements à moyen terme et pratiquement pas sur le long terme, et il n’y a pas du tout des investissements structurants qui sont essentiels à la croissance et au développement. Par ailleurs, il manque une institution financière qui se positionne comme un tiers de confiance et à même de bénéficier tout à la fois de la confiance de la puissance publique, des opérateurs économiques nationaux et internationaux, des multinationales et des PTF. La mise en place de la CDC a pour objectif de combler ce vide et d’offrir une interface crédible aux différents acteurs de la croissance et du développement national.

Un établissement financier au-dessus de tout soupçon

Une des missions régaliennes de la puissance publique consiste à sécuriser et à rentabiliser les ressources de l’épargne, les fonds de retraite des fonctionnaires et ceux des agents du secteur privé, les différentes consignations administratives et judiciaires ainsi que certains fonds notamment auprès des notaires et des cautions versées auprès des établissements de services publics (en fait les fonds de la CDC visés par loi adoptée). Ces fonds « doivent être préservées dans des systèmes bénéficiant d’un tiers de confiance, au-dessus de tout soupçon et que représente l’Etat. Il en est ainsi des Caisses de Dépôts et Consignations. Opérant sous l’ombre et la garantie de l’Etat, la CDC est à même de gérer ses ressources en suivant les trois exigences à savoir la sécurité, la liquidité et la rentabilité ». La CDC a donc pour mission de collecter et de mobiliser ces ressources financières longues pour ensuite l’investir dans des projets structurants de l’Etat et des collectivités locales ainsi que la restructuration des entreprises en difficultés. La CDC apporte une solution alternative et structurelle de mobilisation des ressources financières sur le long terme afin d’assurer le financement adéquat des investissements structurants de l’Etat et des collectivités territoriales.
Le capital initial de CDC est de 20 milliards de francs CFA. Le capital minimum exigé pour une banque est actuellement de 5 milliards. Cette dotation de la CDC-BF est le quadruple du minimum actuel exigé et le double du montant minimum qui sera exigé à compter du 1er Juillet 2017, a indiqué le gouvernement au cours de son audition à l’Assemblée nationale. Les études en cours renseigneront sur les ressources au du démarrage. Dans certains milieux bien introduits, on estime que celles-ci pourraient atteindre 500 milliards.
La CDC est un établissement public financier à statut spécial (« La loi française a choisi le terme juridique sui generis [pour CDC France] qui est synonyme de spécial ; ce terme qualifie une situation juridique dont la singularité prévient tout classement dans une catégorie déjà répertoriée et nécessite pour sa mise en place un ou des textes spécifiques »). La CDC diffère des autres établissements financiers existants par la spécificité de ses organes et son autonomie de gestion. Elle est placée sous le contrôle du Parlement par l’intermédiaire d’une commission de surveillance, composée de onze (11) membres : 5 députés (dont 2 de l’opposition), 2 personnalités qualifiées nommées par le président de l’Assemblée nationale et 4 personnalités qualifiées nommées par le ministre des finances. La commission de surveillance a un rôle de contrôle sur les décisions majeures et sur les orientations stratégiques de la Caisse. La présence du Parlement est nécessaire pour assurer un équilibre avec l’exécutif. La CDC est sans tutelle, afin d’éviter que ses responsables soient influencés par un ministère. On aurait donc préféré plutôt la présence des grands Corps de l’Etat (Cour des comptes, Conseil d’Etat), comme c’est le cas de la structure homologue en France, plutôt que 4 fonctionnaires tous du même ministère : celui des finances. La CDC n’est pas régit par la Commission bancaire de l’UEMOA, et le régime fiscal de droit commun lui est applicable.

Attention aux dérives toujours possibles

La CDC est gérée et administrée par un directeur général, nommé par décret présidentiel. Un Caissier général est responsable des fonds. Il est également nommé par décret présidentiel. La nomination du directeur général et du caissier général est un moment crucial où se joue tout le devenir de l’institution. La réponse du gouvernement, lors de son audition, nous parait, à cet égard, assez évasive : « ces responsables sont nommés par décret du président du Faso. Toutefois, les modalités seront définies par le président. Nomination par décret n’exclut pas une procédure d’appel à candidature ». Certes ! Mais les gouvernements et les pouvoirs discrétionnaires passent. L’Etat reste. Tous les acteurs insistent sur l’impérieuse nécessité du bon choix des responsables, comme gage de l’efficience et de la pérennité de Caisse.
La rigueur de gestion de CDC-BF doit être totale pour mettre l’institution à l’abri des turbulences de toute nature du marché. La CDC France, elle-même, qui comptabilise 2OO ans d’expérience, a commencé à connaitre, ces derniers temps, des affaires et des polémiques. Ainsi en 2006, CDC France a acheté « une partie du capital de EADS cédé par Daimler Chrysler et Lagardère, entrainant pour eux une importante plus-value. Cet épisode est un des volets de l’affaire EADS ». Dans une autre affaire, qui oppose les hommes d’affaires belge Albert Frère et le français Jean-Marc Khun, une filiale de la Caisse française des dépôts est citée pour avoir racheté la chaine de restaurants Quick à un prix surévalué. De même, en 2015, la Cour des comptes française a fustigé le plan d’attributions gratuites d’actions du président de CDC Entreprises. Ce dernier a, en effet, octroyé la somme de 8,62 millions d’euros à 60 collaborateurs de l’institution, dont la moitié de cette somme pour les dix principaux attributaires. Enfin, en 2014, il y a eu « un jeu de chaises musicales » qui a été pointé du doigt à l’occasion de la passation de pouvoir entre Jean-Pierre Jouvet, DG de CDC-France et Pierre-René Lemas, l’un et l’autre s’échangeant leurs postes respectifs à la CDC et au secrétariat général de la Présidence de la République française (cf Wikipédia).
En encadrant juridiquement, comme il se doit, la gestion de la CDC BF, en donnant au contrôle parlementaire sa pleine efficacité et, surtout, en plaçant à sa tête un haut fonctionnaire compétent, intègre, au-dessus de tout soupçon et par ailleurs d’esprit indépendant, on mettrait à l’abri cette institution originale, clé de voûte du système financier national, des diverses formes de dérives. On éviterait ainsi qu’elle se transforme en une nouvelle mine pour distribution de prébendes entre « copains et coquins » de la République.

A L

Mieux encadrer la CDC

Il faut insister sur l’encadrement juridique de la CDC, parce qu’en France même ou l’institution a une très longue histoire, et où il n’y a pas de ministère représenté dans la commission de surveillance, l’indépendance politique de CDC France est toute relative. Si la CDC France n’est soumise en droit qu’à l’autorité législative, dans la pratique elle est toujours proche de l’exécutif. L’administrateur de la CDC étant nommé par l’exécutif. La fonction, en soi, est déjà éminemment politique. Il n’y a donc pas de raison d’ajouter du politique là où il y’en a déjà. Nous faisons allusion au choix des 4 fonctionnaires du ministère des finances pour CDC Burkina Faso. On pourrait rétorquer que ce sont des fonctionnaires, pas des politiques. Mais justement, étant tous d’un même ministère, ils peuvent être amenés, à un moment ou à un autre, à défendre des intérêts de corps, d’un seul corps. Le système français, où tous les grands corps de l’Etat (Conseil d’Etat, Cour des Comptes, Trésor public) sont représentés à parité, nous semble plus cohérent, alors qu’il s’intègre dans une démocratie ancienne bien affirmée. Notre jeune démocratie, de ce point de vue, n’a pas à relâcher les règles de l’indépendance de la structure au détriment de son indispensable consolidation. En fait, l’enjeu est immense. La CDC, c’est le bras armé de l’Etat.
Le jeu des chaises musicales évoqué dans le papier n’est pas le premier en France. Il n’est pas le seul cas advenu. Ainsi, Robert Lion, directeur général de 1982-1992, et Philippe Lagayette (1992-1997), avaient été tous deux précédemment des directeurs du Cabinet socialiste de Pierre Mauroy. De même, Augustin de Romanet, directeur de CDC entre 2007 et 2012, avait été secrétaire général adjoint de l’Elysée sous Jacques Chirac. S’ajoutent à cela, les pratiques économiques contestées. Il semble quelque fois que les « filiales de CDF de CDC France doivent parfois faire le grand écart entre leur responsabilité en tant que gestionnaires de capitaux publics et les pratiques des sociétés privées avec lesquelles elles sont en concurrence ». Ainsi, son fonds de gestion Qualium a consisté à prendre des participations dans entreprises en difficulté, à les « restructurer » (par des plans sociaux) et à les revendre ensuite en faisant des bénéfices. Tant et si bien que les débats en cours au sein de la commission de surveillance de CDC France portent sur le maintien ou non des techniques d’investissement actuelles, voire même le maintien du fonds. Quand nous n’évoquons que trois cas de gestion pas trop catholiques de CDC France, on voit bien que nous sommes loin du compte.
En replaçant tout ce cocktail dans l’air corrompu du marché burkinabè en particulier et du marché international, on comprend mieux cette exigence d’encadrement strict de la CDC Burkina Faso.

A L


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